农村信息化建设中地方政府的职能体现

本文依据政府新公共服务理论指出，地方政府的职能在于提供服务而非掌舵，农村信息化建设提供的产品属于公共物品，具有非排他性和非竞争性，其提供主体只能是地方政府，使用主体是农民。而且，在地方政府指导下的农村信息化建设可以促进农村经济发展与和谐社会的建设。

一、农村信息化建设的内涵及新公共服务理论概述

农村信息化是指在人类农业生产活动中通过普遍地采用通讯技术和信息技术，以农村生产的信息化为主要内容，充分利用信息资源发展农村经济的过程。农村信息化涉及整个农村系统，主要包括农村资源环境的信息化和农业生产的信息化，其中农业生产的信息化是根本。农业生产管理包括农田基本建设、农作物栽培管理、病虫害防治、畜禽饲养管理和养殖管理等。农业部制定的《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》指出，农业和农村信息化建设要遵循“政府部门主导、社会力量参与、完善运行机制、实现多方共赢，服务亿万农民”的原则，主要任务是以信息化推进现代农业发展，提升农村公共服务水平与社会管理水平，建立健全乡村两级信息化服务组织。有关统计表明，对农民获知农业生产信息的渠道顺序加以排列，其结果是村委会宣传是农民获知信息的首要途径。互联网作为农民获取信息的渠道排在最后一位。问题的症结在于农业信息化的“最后一公里”，具体来说就是农业信息化到县一级以后，下乡、进村、入户极难推进、处处受阻的状况。农业部在2001年9月颁布的《“十五”农村市场信息服务行动计划》规定，县级平台不低于“五个一”标准，即一套设备、一条电话专线、1-2名专职或兼职人员、一套组织网络、一套管理和服务制度。乡镇级要配置基本的网络信息服务设备，可以依托农技服务站、畜牧兽医站等部门开展正常的农村信息化服务。

以珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特为代表人物的新公共服务理论为政府管理提出了一个全新的管理模式和管理理念。新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。它的实质是要实行“以公民为导向”的政府管理，提出公共行政是以服务为宗旨的，指出政府或政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。

新公共服务理论强调政府公共管理的多元主体、多元参与以尊重公民权，实现以公共利益为目标的社会协调运作的综合治理模式;强调公共行政以追求公共利益为主导，治理体系中以公民为中心，更加关注民主价值;认为公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，公共利益是政府的目标，重视人的因素，关注公民的需要与利益。该理论对于我国西部农村信息化建设过程中地方政府发挥职能具有指导作用。

二、我国农村信息化进程中存在的问题

目前，我国农村信息化主要是电子政务在农村的延伸，是政府有关农业和农村公共管理职能的信息化。尽管农村有大量的信息资源，由于这些资源的分散性和差异性，没有整合到一个社会组织系统中实现共享，农村信息化现阶段只能是地方政府来代替农民作决策。由于信息的不对称和滞后性，政府部门的决策会带来低效率和社会资源的浪费。2001年，农业部对我国1000个农村固定观察点农户信息使用情况的调查显示，能够通过互联网获得市场和技术信息的农村家庭比率只有0.8%，网络远程教育的使用比例更低。据农业部信息中心统计，在360家县级涉农网站中有277家能够连通，23%的网站无法连通或只有地址没有网页。造成这种状况既有农民的原因也有网站提供者的原因，对农民来说，上网成本较高，加之网站的经营规模较小，上网浏览信息并非能够得到直接的回报;网站的服务人员不能及时更新信息，造成无效和过时的信息较多。

农户网站建成后要做好农户的信息反馈和跟踪服务，信息只有被接受和应用才能转化为效益。截至2005年，全国已有6000余个涉农网站，通电话的行政村所占比重达到94%，80%左右的地级和40%左右的县级农业部门都建立了局域网，涉农数据库建设初具规模，网络平台逐步坚实。从整体状况看，农村信息平台的建设需要大量的资金和人力，农村经济的发展状况不足以支付庞大的运转费用，需要地方政府的投入和社会资本的参与。

我国区域经济的差异不仅体现在城市，农村之间的经济差异也非常大。在经济比较发达的农村地区，农民可以扩大种植规模，自身就是信息化建设的主体。从市场经济的角度看，西部农村地区的商品市场已经有一定的规模，而要素市场的建立尚处于起步阶段。西部农村经济比较落后，社会主体与社会发展不适应，收入水平限制了当地农民的信息化过程。所以需要当地政府在硬件设施上进行投入，在软件的使用上对农民进行培训，转化为实际的经济效益。另外，二元经济结构是西部地区普遍存在的经济现象，其总体特征在于广大的传统农业与不发达的工业并存，地方政府在政策支持和制度供给上存在非农偏好，在信息化建设上也是如此，所以地方政府需要加大对农村信息化建设的投入。

三、地方政府进行农村信息化建设的特征

政府是为社会服务的，是向全社会提供公共产品与服务的机构。政府职能是由一个国家的各级政府共同承担的对社会事务公共管理中应该承担的职责和发挥的作用。随着社会成员和管理事务的增加，政府分为中央政府和地方政府，中央政府居于领导地位，地方政府是由中央政府为治理国家而设置的，它们存在着上下隶属的行政关系，但是自治的地方政府除外。在经济行政学文献中，完整意义上的地方政府由三个要素构成：一是相对稳定的地域;二是相对集中的人口;三是一个地方治理机构。

地方政府的特征主要在于它的公共性和强制性。它的权力表现在政治权力和财产权力，前者表现为公共权力，后者表现为经济上的强制权力。地方政府的经济职能是为社会提供公共物品。农村信息产品的使用和建设具有典型的公共物品特征。农村公共物品的建设对于发展农村经济社会、提高农民生活水平与缩小城乡差距具有重要意义。农村信息化建设属于公共物品，公共物品就代表农村区域中典型的公共利益。公共利益的有效实现主体只能是地方政府，因为公共物品通常具有非排他性和非竞争性的基本特征。严格说来，农村公共物品可分为纯公共物品与准公共物品，农村信息化建设属于准公共物品，除此以外准公共物品还包括农村道路建设和农田水利设施等;而纯公共物品包括社会最低保障、农村医疗、九年义务教育等。纯公共物品可以采用计划性的办法由政府直接供给，而准公共物品可以采用市场机制，通过竞争或者政府出台规则由地方政府间接供给。

相对于城市公共物品的供给而言，农村信息化设施这种准公共物品的供给处于高度匮乏状态，主要表现为供给总量不足、供需结构失衡、供给体制不合理和较低的资金使用效率。供给体制不合理是指农村公共物品主要是自上而下的供给决策机制，具有单一性和不合理性。供给的资金使用效率低，具体表现在现行的农村公共物品配置过程中缺乏透明度与监督约束机制，造成公共物品资金的流失与效率下降。在农村信息化的初期，基础设施的建设主体是地方政府，随着信息化的发展和应用，其主体应该是广大的农民群众。信息是一种特殊产品，其效用只有通过接收者自身的消化与吸收才能转化为现实的生产力，因此制约我国农村信息化的因素不仅仅包括基础设施的建设，关键在于农民对信息产品的消化吸收能力。信息化的推进过程实际上是对传统农业社会结构的破坏，传统上我国农民的经营状况是小规模的分散经营，而信息化强调各种社会力量在网络这样的虚拟空间中实现自身的价值。所以地方政府要加强农村村民自治组织结构的建设，引导农民有组织地接受信息化。