谈电子政务发展面临的选择

我国电子政务经过多年的发展，应用效益显现，但也逐渐“积劳成疾”， 集中表现为短期利益侵蚀长期利益、短期发展制约长期发展的发展生态，必须要通盘考虑、统筹解决。

我国电子政务历经多年发展，系统已成一定规模，应用效益也已显现。在经历了基础建设和应用开发几个发展阶段后，进入了一个平台期，也是一个矛盾凸现期，其特点就是电子政务的投入与其产出不成正比、政务信息系统效益与政务业务需求不相适应，处于面临困境和寻求突破的转折前期。云计算技术应运而生，成为突破困境的一次关键选择。协调好各方利益，大力推进“政务云”建设，使政务真正高效、便民、低廉。

多年发展“积劳成疾”

据国家信息化咨询专家委员会最近的研究报告：近十年，我国在全球电子政务发展指数(EGDI)中的排名呈现“先上升、后下降”的变化，主要原因是政务网站互动及在线事务处理表现不佳。而互动与事务处理是需要全面的政务资源协同和共享才能实现。事实上，我国的电子政务经过多年的发展，有点“积劳成疾”的意味，面临着困境。

缺乏统一规划，重复建设严重。由于缺乏顶层设计，没有统一的规划和指导，各级政府和部门在网络、硬件和软件建设方面各自为政、自成体系的现象相当严重，造成很大程度的重复建设和资源浪费，而且由于行政体系和部门利益等问题，呈现愈演愈烈的势态。以我区政务网络为例，自治区已经建成覆盖全疆的统一的政务网络，可以较好地满足全疆各级政府的政务应用。但至少有国土、粮食、地税、国税、工商、公安等十余个系统建有自己的政务专网，有的专网是由中央部门规划下来的，有的是自治区内系统规划建设的。网络互不相联，资源无法交换和共享，重复建设严重。

“信息孤岛”严重，资源难以共享。由于各自独立建设，应用需求也以满足本部门、本单位的业务为目标，数据内容、数据格式和数据存储都相对独立，造成了部门之间的数据共享与业务协同难以实现。以行政服务和审批系统应用为例，很多重要事项的行政审批权属于工商、质检、税务和公安等行业部门，而这些部门处理行政审批工作均依托本单位自行建设的相对独立的业务专网开展，这就造成地方政府在行政服务中心建立行政审批服务系统时，信息共享和业务协同难以开展，只得采用数据分平台重复输入或数据倒存的办法维持工作，严重影响了各级政府行政服务系统的高效运转。

资金投入缺乏保障，制约持续发展。电子政务建设是一项长期工程，没有资金的保障很难推进。而目前政府信息化项目立项渠道不畅，运维经费没有完全进入财政预算。除了中央确定的电子政务重大项目外，地方项目在计划部门的项目分类中没有列入计划，难以申请基本建设类项目投资。已建设的项目的运维经费在地方和基层财政科目中缺乏明确规定，难以列支财政预算，项目长期运行缺乏资金保障。以县为单位，若要完成全面的电子政务应用系统，所需软硬件经费投入近千万元，且每年运行维护和系统折旧也要近百万元，这还不包括后续新的建设内容。对于边远贫困地区的大多数县市级政府而言，都是很难保障发展投入和运行维护的。

专业人才匮乏，保障体系薄弱。信息化推进至今，从国家层面上一直未解决政府信息化工作机构和队伍的体制、编制和待遇问题，队伍严重不稳定，后续发展缺乏明确保障。我区各地州市和大部分县市政府虽都设置有电子政务工作机构，但机构名称、体制不统一，基层电子政务机构人员缺编、少编和被占编情况普遍，不仅影响现有人员的工作积极性，也难以吸纳急需的专业工作人员。在新一轮的政府机构和事业单位改革中，电子政务机构和队伍何去何从，已成为电子政务事业发展中需要面对的一个重要问题。

上述前面两个问题已被业界公认，集中表现了短期利益侵蚀长期利益、短期发展制约长期发展的电子政务当前的发展生态。后面两个问题应该是由国家相关主管部门在国家层面来统筹考虑和解决的。电子政务要持续发展必须要解决这些问题已成为共识，但如何解决一直都没有达到共识。

“云计算”成为突破选择

既然我们的困境暂时在政策制度上和机制上无解，那么我们应该关注新技术、新手段，寻求用新技术和新手段来突破我们面临的困境。此时，云计算脱颖而出，成为突破困境的一次难得的机会和选择。

云计算的本质特征是共享的资源池、快速的弹性架构、广泛的网络连接访问、按需提供的自助式服务、可计量的服务模式，以及较高的可靠性、通用性、虚拟化，它能够最大限度地实现互联互通、最大限度地实现资源共享、最大限度地支持政务业务协同、最大限度地达到数据挖掘和利用、最大限度地节约人力和资金。

“云计算”的引入，将从根本上实现顶层规划、解决重复建设、减少建设和运维经费投入、减轻电子政务工作人员负担等。具体而言，一是推进顶层设计，避免重复建设。通过统一规划、集中建设，可大幅提高电子政务应用软件的统一性、规范性和先进性，大幅增强数据的规范性、集成性和可用性；二是打破信息孤岛，促进资源共享与业务协同。过去多年我们在解决政务资源共享上，不论是行政上的还是技术上的，都没有取得实质上的进展，但是通过建立电子政务专有云，可快速实现资源的共享，并提供统一的技术服务，为实现信息共享与业务协同奠定提供技术层面的支撑；三是减少系统持续投资，降低运行成本。由于云平台采用运营商集中投资建设和管理，用户按照自身的需求获取所需信息，并按实际使用情况付费，从而使得投资更加节约、性能更加优越、信息更加集成、业务更加协同；四是集中的专业技术服务，解决基层技术人才缺乏的问题。由于所有应用基于统一“云计算”平台部署，所有复杂专业的技术服务都基于“云计算”平台展开，普通用户只需更专注自身业务需求与应用即可，不必面对大量复杂的软硬件维护，从根本上解决了基层政府信息技术人员缺乏的问题。

国内云计算产业目前还处于起步阶段，但云计算产业的巨大潜力已经激发中央及各地方政府的极大关注。2010年9月，国务院发布决定明确提出要“促进云计算的研发和示范应用”，此后，工信部、发改委、科技部、财政部等相继出台一系列措施。各地政府也积极介入云计算产业，在产业战略布局和运行监控中承担了重要角色，推动云计算项目的落地。新疆已将推进云计算产业及推动云计算应用确定为我区信息化发展的战略选择。

国内外专家一致认为，网络基础技术和设施的进步、信息终端及技术的变化以及系统软件的发展，将推进电子政务发展模式的转变，这个转变主要体现在三个方面：应用技术平台将向云计算发展；政务业务系统将回归于按政府职责本身的需求来设计开发；以大数据分析挖掘为代表的政府信息资源的共享、开发和应用将成为重点。

大力推进“政务云”建设

政务云的应用将使我们更多地关注技术与政务的结合，通过结合和深度融合来创造效益、促进创新，而不再被牵制于技术和建设等事务性工作，从而适应经济社会发展形势和政府改革发展的需要。

如何把握住云计算等先进技术为电子政务服务，是我们需要积极关注和认真研究的问题。云计算使电子政务便捷、高效、低廉的同时，也带来了安全隐患，突出体现在“诚信安全”和由于集中带来的抗毁性和灾难性风险，必须要严加防范。同时，云计算作为一种新兴应用模式，还需探索建立适宜的应用模式和运维机制，使政务云接地气、建得起来也“飘”得下去。

新疆已明确了将云计算技术应用作为解决电子政务当前面临的主要问题和推进继续发展的重要手段，通过抓好试点积累经验、以点带面全面推进等方式，大力推进“政务云”建设。

2012年初，新疆与中国科学院新疆理化技术研究所、新疆西北星信息技术有限公司等单位合作，开展了新疆自治区电子政务专用云建设及应用示范试点工作，组织制定了《自治区政府电子政务专用云建设方案》，拟建立一个小规模的基于云计算技术体系的自治区级电子政务专有云，至少满足10个县市区级主要电子政务应用需求。根据试点方案，确定了阜康市、新源县、莎车县和乌鲁木齐市经济技术开发区等单位作为首批单位参加试点应用示范工作。

目前，自治区政府系统电子政务专有云硬件平台搭建、软件部署工作已全面完成，共部署11台服务器、建立48个虚拟节点，已经建立了包括公共服务在内的27个虚拟机实例。阜康市政府门户网站以及70家政府子网站和30项行政审批事项均已迁移至云计算平台；莎车县政府网站经过设计完善后已在云计算平台上运行近5个月，发布信息1200余条，同时梳理完成34项审批事项纳入行政审批系统，并与政府网站进行整合，目前正处于测试运行阶段；新源县政府网站主体设计已完成，正在进行部署试用，同时已完成41项行政审批事项的梳理和流程配置，待网站运行测试正常后进行部署；乌鲁木齐市经济技术开发区依托云计算平台部署了行政审批系统，并已完成了35项行政审批事项的梳理和部署，目前经测试使用正常。

2013年，自治区拟安排基于外网的重要政务应用系统，如政府网站、行政审批服务系统等转入云计算平台运行，推进我区电子政务应用水平实现跨越式发展。在“天山云”平台建成后，电子政务将成为率先应用示范行业，促进自治区电子政务克服面临的困难，获得进一步的发展。

（作者系新疆自治区政府电子政务办公室主任）