推进生态文明的城市化

最近，推进城市化又成为社会热门话题。但是，推进城市化，究竟做什么，到底怎么做，思想尚不统一，认识五花八门。我以为，应该把推进城市化的思想和行动统一到党的十八大和刚刚闭幕的中央经济工作会议的精神上来，其中最重要的是把握好以下4个问题。

把提高城市化质量

作为推进城市化的首要任务

中国城市化面临的最主要问题是什么，有的认为是城市化滞后，若“滞后”指的是市镇人口占全国人口比重即城市化率低，可能要深入分析了。20年前或10年前这样说是可以的，因为那时对农民工进城是不鼓励，甚至是限制的。现在，对农民工进城就业已经基本没有限制和歧视了。按照目前城镇人口统计口径，提高城市化率主要靠农民工及其家庭成员支撑。2011年以农民工为主体的外来人口对城市化率的贡献率已经高达85%，也就是说，城市化率提高1个百分点，其中农民工的贡献率是0.85个百分点。这种情况下，若再简单地说城市化滞后，把推进城市化的工作重点引导到提高城市化率上，不就是增加进城农民工数量吗？我不是反对农民工进城，但农民工进城数量的增加，主要取决于经济发展状况，取决于城镇就业岗位的容量，农民工进城就业是一个自然过程，用不着政府去积极推动。

所以，当前城市化面临的主要问题不在于城市化率这一数量指标有多滞后，而是城市化质量不高，表现在4个方面：

一是人口，农民工没有市民化，实质的城市化率并不高。按照现行统计口径，我国城市化率已经突破了50%，但若扣除2亿左右农民工及其家庭成员，我国实质的城市化率只有36%左右。这2亿多人仍处于“半城市化”状态，没有享受或没有完整享受城市居民应有的国民教育、医疗卫生、文化、社会保险、最低生活保障、社会救助、住房保障等公共服务以及选举权、被选举权等市民权利。显然，实现农民工市民化，使已经被统计为城镇人口的农民工及其家庭成员真正在城市定居落户，不会提高城市化率，提高的是城市化质量。

二是布局，按照行政区布局城市化，带来严重的资源环境问题。许多城市超出其资源环境承载能力盲目扩大城市规模，增加经济总量，扩充城市功能，使全国大跨度调水、输电、输气、治污的压力越来越大。特别是水资源及其带来的问题尤为严重，全国657座城市中，有400多座城市缺水，110座城市严重缺水，许多城市不得不靠超采地下水维持城市正常生产生活，而超采地下水带来地面沉降面积不断扩大。全国累计地面沉降量超过200毫米的面积有7.9万平方公里，这样的城市有50个左右。不仅是水资源，土地、能源、环境、生态都面临极大压力，一些城市已近其资源环境承载能力的物理极限。

三是形态，许多城市形成环城空间形态，加剧了“城市病”。就城镇的总体来看，城市化形态呈现“两头大、中间小”，即特大城市和小城镇占地和人口增长快，而中小城市发展不足，前者主要是通过行政权力的优势实现的，后者是“乡改镇”等行政区划变动实现的。就单个城市来看，“摊大饼”式的城市扩张，直接带来或加剧了以交通拥堵、房价过高、污染加重、生态空间不足为主要特征的“城市病”。由于摊大饼导致城市绿色空间越来越少，渗水蓄水补充地下水的空间越来越小，遇到大雨就形成“水淹城”的情景越来越多。

四是用地，“土地城市化”蔓延，城市化呈现分散化和低密度化倾向。众多城镇在原有城镇的周边不断建设城市（镇）新区，开发新的房地产项目。而这些新区或新的房地产小区，作为城市的功能都不完善，使出行量增多，加重交通负荷。1981-2008年，全国城市建成区人口密度由每平方公里1.9万人下降到1万人，特别是新世纪提出城镇化战略后，人口密度由2000年的1.7万人快速下降到2008年的1万人。工业化与城市化布局不协调，城市工业用地与居住用地比例严重失调，如法国大巴黎地区和日本3大都市圈，工业用地与居住用地的比例是1∶5-1∶6，我国绝大多数城市化地区是1∶1.2-1.3，有的城市是0.5或0.6∶1。这可以在一定程度上解释我国的高房价，工业用地多，价格低，城市居住用地少，价格高。

显然，若不考虑农民工市民化、不改善城市化布局和形态，仍是笼而统之地要求提高城市化水平，会使农民工问题积累的社会矛盾增多，患病城市的病情会加重，今后付出的代价会加大。所以，相对于追求统计意义上的城市化率，提高城市化质量对中国当前经济发展、社会进步、生态文明，更重要，更必要，更迫切。就是在这样的背景下，党的十八大改变了十七大关于“城镇人口比重明显增加”的目标，代之以“城镇化质量明显提高”的新要求。刚刚闭幕的中央经济工作会议提出2013年的6大任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，要求围绕提高城镇化质量积极引导城镇化健康发展，要求把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务着实抓好。这些，都是提高城市化质量的内容，没有一句是提高城市化数量的。对此，要统一认识，抓紧落实，赶快行动，行动越早，代价越小。

把主体功能区布局

作为推进城市化的空间依据

党的十七大要求到2020年基本形成主体功能区布局，党的十八大不仅重申了这一目标要求，而且把加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局等作为大力推进生态文明建设的一个大战略，提升到新高度。

从现在起到2020年只有8年时间了，可我们的国土空间是什么状态呢？我们的各地域、各层级行政区的地域空间内，到处都有工业区、产业园区，但形成产业链和规模经济的少；到处都有新的房地产项目，各个城市都要建设城市新区，但城市功能完善、有集聚人口功效的少。由于到处都在工业化、城市化，到处都有人，到处都有钢铁、石化，所以到处都要建污水处理厂、垃圾填埋场，到处都要拉电网，铺管道，到处都要建轨道交通、高速公路。但今后可能面临的尴尬是，我们没有空间了，没有地方建了，老百姓不让建了，环境事件频发了。

所以，推进城市化优化，在空间布局上，不能另搞一套，必须按照党的十八大的明确要求，根据《全国主体功能区规划》构建“两横三纵”的城市化空间格局。即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为3条纵轴，以轴线上的国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，使这些城市化地区绝大部分人口、经济和就业岗位。这样，才能实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，才能给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，才能把更多空间还给水，还给树，还给草，还给大熊猫、东北虎、金丝猴，才能给我们的子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园(博客,微博)。

把城市群

作为推进城市化的主体形态

把城市群作为推进城市化的主体形态与把主体功能区布局作为推进城市化的空间依据是一致的。“十一五”规划纲要明确提出，要把城市群作为推进城市化的主体形态。这是全国人大批准规划，具有法律效力，要坚持，不能变来变去。提出城市群作为主体形态是针对“十一五”之前的重点发展小城镇、严格控制大城市规模的方针提出的。从全国来看，大中小城市和小城镇都要发展，不考虑城市化布局和当地资源环境承载能力，不考虑区域经济和产业布局，单纯要求重点发展小城镇或重点发展大城市都是片面的。城市群就是创造就业、集聚经济和人口的城镇密集区。城市群由于是多中心的，可以防止城市功能过于集中一个超大城市带来的“城市病”；由于又是在一定地域空间相对集中的，可以有效降低发展成本，避免分散型、蔓延式城市化带来的土地浪费，有利于保护土地、生态环境，提高基础设施共享程度。20世纪80年代以来，世界城市化发展的趋势是城市群增长明显，在全球城市体系中扮演着十分重要的角色。

推进城市化，要顺势而为、因势利导，不能逆历史和世界潮流，不能用特殊性否定一般性，不能用国情否定规律。但城市群作为我国推进城市化的主体形态，也不要泛化，城市群是有空间范围和尺度的，不能无限扩大空间尺度。我们有些地方规划的城市群，把行政区范围的城市和建制镇统统捏合成一个或几个城市群是不妥的，在实践中是有害的。当然，这与我们自己把区域规划搞乱了、搞滥了也有很大关系。区域规划不是随便划定一个区域就可以编制的，不是一个行政区一申请就应该编制的，不是缩小了范围的经济社会发展规划。真正的区域规划应该是一个经济区的规划，是解决跨行政区问题为主要目的规划，是空间性规划，是有约束力的规划。

把生态文明理念和原则

全面融入城市化全过程

党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入社会主义现代化建设总体布局，要求把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这一重大战略部署首先和最应该在推进城市化中加以贯彻落实。

把生态文明的理念全面融入城市化全过程，就是要在推进城市化生态文明的理念过程中树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，要再少一点“人定胜天”，多一点“顺其自然”。生态是一个严密的系统，是一个整体性的自然，人、水、山、土地、森林等是一个生命共同体。若破坏了山，砍光了林，也就破坏了土地，山上的水就会倾泻到河里，土地就会淤积在河床上，水就变成了洪水，山就变成了秃山。一个周期后，水也不会再来了，一切生命都不会再光顾了。我们说水是农业的命脉，是国民经济的命脉，但我们更应该知道，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林。

推进城市化，仅仅是做到尽可能减少对耕地占用是不够的，更要尽可能减少对自然生态系统的干扰、损害、破坏。生态文明与工业文明的区别在于，生态文明不是事后治理，而是源头防止，不是出了问题再来补救，而是破坏自然的事情根本就不做。从源头上，生态不文明，或人类不想要或力图减少的东西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地质灾害、地面沉降、沙尘暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物种减少等。这些，如果我们不做，可能就不会产生，如果做得对，程度就会减弱。比如，减少碳排放，减少能源消耗，就要减少物和人的运输量，减少大跨度调水、送电、运煤、输油；减少污染物，就要减少资源消耗量；减少垃圾量，就要减少过度包装，减少浪费、过度消费，增加产品、建筑物和基础设施的使用寿命；减少洪水，减少径流量，减少地质灾害，就要减少水泥的面积，减少劈山开路、筑坡盖房；减少地面沉降，就要减少地下水超采；减少沙尘暴，减少水土流失，减少沙漠化荒漠化，就要减少对山体森林湿地湖泊草原河流的占用，减少开发强度等等。

把生态文明的理念全面融入城市化全过程，应根据不同的空间尺度，把握最主要的原则。

第一，在最大尺度的空间，如全国，最应该把握的主要原则就是空间均衡，实现城市化的合理布局。在适合人居的地方布局城市化，就能从根本上减少对自然的伤害。如果人口集聚、生产集中，生产与消费尽可能在同一空间，就可以从源头上减少运输量，也就会减少污染物和碳排放，也就是将适合树、草、水和其他动物的空间留给了它们，就会减少径流量和洪水，减少沙尘暴、水土流失、沙漠化荒漠化等。同时，就是相对减少不宜人居地方的人口。否则，让很多人分散居住在不宜人居的地方，在那些山势险峻、沟谷深切、岩层软弱的地方建设城镇，必然要开山修路，切坡建房，排放废水，堆载废渣，就会不断地引发地质灾害，年复一年地防灾减灾，灾后重建，道路年复一年地修了垮，垮了修，带来大量资源消耗和污染物排放。

第二，在很大的空间尺度，如长三角地区，京津冀地区，最应该把握的主要原则就是承载能力。根据水资源、土地资源、环境容量控制经济规模、人口规模、产业结构。从源头上减少大跨度调水、输电、运煤的压力，减少运输量，减轻环境负担，使当地的自然能化解污染物，使当地的水量能消耗掉污水。如果控制在水的承载能力范围内，就会减轻开采地下水的压力，减少地面沉降的面积，不用去治理地面沉降，就会减少能源资源消耗，减少污染物。

第三，在较大空间尺度，如北京及其周边地区，最应该把握的主要原则就是控制开发强度。在城市化地区必须保留必要的生态空间和农田等，给水留下空间，给地下水留下补充的水源。我国许多特大城市及其周边地区，开发强度过高，缺少森林、湿地，更没有湖泊等存水蓄水的地方，“盛水的盆”越来越小，宝贵的雨水无法留住。林木茂盛地区、城市公园、绿地的径流系数为0.1-0.2，即降水量的80%-90%无需地下排水系统，地表径流量的只占降水量的10%左右。每公顷森林能蓄水640-680吨，1600公顷的森林就相当于建设了一个百万立方米的水库。城市硬化地区径流系数则为0.8-0.9，80%-90%的降雨要靠排水系统排走。如果在特大城市周边地区能形成较大空间尺度的森林，不是一颗颗孤立的树，就会减少洪水径流量，补充地下水，恢复河流生命，减轻地下水超采压力，减少地面沉降面积。

第四，在较小空间尺度，如北京、上海的主城区，最应该把握的主要原则就是主体功能。城市内部也要按照主体功能区的思想进行布局。把一个城市空间划分出若干功能单一的功能区，如CBD、居住区、购物区、科技城市、大学城、休闲区、文化区等，是一种过时的规划思路。按照生态文明原则，除了高污染的工业区，一个城市只要区分主体功能就可以了。划分主体功能，实行混和用地，让工作地与居住地尽可能近，减少出行量，就会减少交通量，减少能源消耗和碳排放。当然，调整空间结构，城市内部还有很多可以按照生态文明理念改进的方面。现在很多城市调整空间结构的做法是给汽车行使和停车腾出更多空间，挤占了自行车、步行和绿色空间，这是生态不文明的做法。很多城市声称要建设绿色建筑、低碳建筑，这是必要的，但更重要的是绿色建设，按照生态文明的理念规划设计城市的水、交通、能源、防洪排水、污水、垃圾处理等系统，减少水泥化的工程措施，减少对自然生态和文化自然遗产的干扰。新建筑要绿色，老建筑如何披上绿色，而不是一拆了之，要知道，建筑是“石头的史书”，房子拆光了，城市的历史也就消失了等等。